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    化解礦權糾紛 促進綠色發展 ——解讀《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》
    發布時間:2018-08-17 瀏覽次數:
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    索引號 公開方式 主動公開
    公開時限 常年公開 公開范圍 全社會
    責任部門 樂山市國土資源局

    化解礦權糾紛 促進綠色發展 ——解讀《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

    本文作者:國土資源部政策法規司司長  魏莉華


    出臺背景



      礦產資源是工業的糧食,是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。隨著工業化、城市化的快速推進,我國礦產資源勘查開采活動日益活躍,礦業權流轉市場逐步建立,礦業權糾紛也大量發生,各級人民法院受理了大量因礦業權出讓、轉讓或者抵押而產生糾紛的案件。而我國《礦產資源法》關于礦業權出讓、轉讓和抵押的規定嚴重缺失,致使大量礦業權糾紛訴至人民法院后,人民法院難以依法作出裁判,同案不同判的現象時有發生,既影響了司法的公信力,也不利于礦業權糾紛的及時化解。


      2014年7月,最高人民法院設立資源環境審判庭,礦業權糾紛案件作為一類非常重要的環境資源案件,劃歸資源環境審判庭負責。資源環境審判庭根據審判工作的需要,在充分調查研究的基礎上,開始著手起草礦業權糾紛司法解釋,力爭通過司法解釋明確礦業權糾紛案件的審判理念和裁判標準,以適應礦業權市場發展的需要,促進生態文明建設。


      在起草過程中,最高人民法院多次到國土資源部聽取意見和建議。國土資源部高度重視,組織相關司局對司法解釋涉及的重點難點問題反復研究,按照既要促進礦產資源的市場化配置,又要保護礦業權人合法權益的需要,積極推動司法解釋的出臺。


      可以說,這個司法解釋體現了司法與執法的良性互動,對下一步礦產資源法律制度的修改和完善具有重要意義。



    五大亮點



      礦業權司法解釋共23條,涵蓋了礦業權出讓、轉讓、抵押等礦業權流轉的主要環節,對多年來困擾礦業權司法審判的多個有爭議性的問題做出了明確具體的規定,是重大的制度創新。司法解釋的五大亮點值得關注。


    看點01

    明確了礦業權公法管制與物權保護的雙重法律屬性


      現行《礦產資源法》明確礦產資源屬于國家所有,并確立了礦業權有償取得和依法轉讓的制度,但是對于礦業權是否是物權沒有明確規定。自2000年開始,國土資源部先后出臺《礦業權出讓轉讓管理暫行辦法》和《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》,全面推進礦業權的競爭性出讓,促進礦產資源的合理開發利用。礦業權出讓制度的建立和實施,使得作為出讓合同標的的探礦權、采礦權的法律屬性得到廣泛關注,特別是各級法院與國土資源主管部門在對礦業權法律屬性的認識方面存在較大的差異,造成了審判實踐中的裁判不統一。2007年頒布的《物權法》第123條明確,依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。由此礦業權的物權屬性得到法律確認。同時,礦產資源是一種稀缺性、耗竭性和不可再生的自然資源,礦產資源的勘查開采活動具有較強的負外部性,對生態環境影響較大,礦產資源的勘查開采活動必須遵守國家的公法管制。司法解釋開宗明義將《物權法》《合同法》與《礦產資源法》《環境保護法》并列作為制定依據,并在第一條中明確礦業權糾紛的審判理念是既要依法保護礦業權流轉,維護市場秩序和交易安全,又要保障礦產資源的合理開發利用,促進資源節約和環境保護,從而第一次明確了礦業權兼具公權和私權雙重屬性,受公法和私法共同規范。既不能用公法管制侵犯礦業權人的合法權益,也不能因物權保護豁免礦業權人基于公法應履行的土地復墾和環境保護義務。

      

    看點02

    強化了國土資源主管部門在礦業權出讓中的合同義務



      礦業權出讓是縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人,以合同的形式將探礦權、采礦權讓予受讓人,并由受讓人支付價款取得探礦權、采礦權的行為。在礦業權出讓管理中,國土資源主管部門既是管理者,又是出讓合同的一方當事人。司法解釋第二條明確:縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業權出讓合同,除法律、法規另有規定的情形外,當事人請求確認自依法成立之日起生效的,人民法院應予支持。這一規定明確了礦業權出讓合同本質上屬于用益物權的設立行為,具有民事合同的基本屬性。在認定礦業權出讓合同效力的時候,要尊重當事人意思自治的基本原則。司法解釋第四條對作為出讓人的縣級以上地方國土資源主管部門提出了明確的要求:出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業區或礦區、頒發勘查許可證或采礦許可證,受讓人請求解除出讓合同的,人民法院應予支持,強化了作為出讓方的國土資源主管部門在礦業權出讓中的合同義務。

     

    看點03

    礦業權轉讓未經批準不意味著轉讓合同不具有法律效力


      根據礦產資源管理法律法規的規定,礦業權轉讓必須經國土資源主管部門批準。當事人簽訂礦業權轉讓合同后,礦業權轉讓未經國土資源主管部門批準的,礦業權轉讓合同是否可以認定為無效合同?在司法解釋出臺以前,對此問題的認識存在很大的爭議。司法解釋第六條對此做出了明確的規定:礦業權轉讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。當事人僅以礦業權轉讓申請未經國土資源主管部門批準為由請求確認轉讓合同無效的,人民法院不予支持。這表明,礦業權轉讓未經批準,并不意味著礦業權轉讓合同不具有法律約束力。礦業權轉讓合同一經簽訂,就對雙方當事人具有合同約束力,當事人應當信守合同約定,依合同履行自己的義務。非依法律規定或者當事人約定,不得擅自變更或者解除合同。當事人一方請求另一方履行合同義務的,人民法院會予以支持。如果礦業權轉讓申請雖報請國土資源主管部門審批,但未獲批準的,礦業權轉讓合同即喪失了完全生效的可能,也沒有繼續履行的必要。為此,司法解釋第十條明確,當事人有權解除合同,過錯方應當賠償無過錯方的損失。

     


    看點04

    礦業權抵押備案視為礦業權抵押登記



      近年來,隨著礦業權市場的不斷發展完善,礦業權抵押行為逐漸增多,同時也出現了一系列亟待解決的法律問題。礦業權能否抵押?礦業權抵押是否需要登記?礦業權抵押備案的法律效力如何認定?司法解釋積極回應實踐需要,明確礦業權人為擔保自己或者他人債務的履行,將礦業權抵押給債權人的,抵押合同自依法成立之日起生效。同時,礦業權是用益物權,適用不動產法律的調整原則。按照《物權法》關于不動產物權登記生效的基本原則,礦業權抵押權作為不動產物權,其設立應自登記時發生法律效力。司法解釋第十五條規定:當事人請求確認礦業權之抵押自依法登記時設立的,人民法院應予支持??紤]到實踐中國土資源主管部門根據《礦業權出讓轉讓管理規定》為抵押當事人辦理的抵押備案實質上具有礦業權抵押登記的性質,為順利解決礦業權抵押爭議,維護交易安全和秩序,司法解釋明確:頒發礦產資源勘查許可證或者采礦許可證的國土資源主管部門根據相關規定辦理的礦業權抵押備案手續,視為前款規定的登記。

       


    看點05

    當事人約定在自然保護區等生態脆弱區勘查開采礦產資源的合同無效



      礦產資源兼具財產屬性和生態屬性,其開發利用具有環境負外部性。為此,《環境保護法》《礦產資源法》以及《自然保護區條例》等強調要保護環境,禁止在自然保護區、風景名勝區等開采礦產資源。針對實踐中一些地方為了經濟發展而不顧生態環境保護,隨意勘查開采礦產資源,對環境公共利益造成重大損害的問題,司法解釋第十八條明確:當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區勘查開采礦產資源,違反法律行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的,人民法院應依法認定為合同無效。這一條賦予人民法院對特別區域內礦業權合同效力的司法審查權,集中體現了礦業權流轉中的公法管制。

      


    新的挑戰



      各級國土資源主管部門作為礦業權管理的行政主管部門,要充分認識到礦業權司法解釋的實施給國土資源主管部門帶來的新挑戰,采取有效措施完善制度、規范行為,全面提升依法行政的能力和水平,切實保護國家利益和礦業權人的合法權益。


      一要認真履行好礦業權出讓合同中約定的義務。礦業權出讓合同對雙方當事人都具有合同約束力,作為出讓方的國土資源主管部門要帶頭履約,信守合同承諾,不能只收出讓收益,不保障受讓人進入勘查作業區或者礦區,頒發勘查許可證或者采礦許可證。


      二是要發揮好礦業權抵押備案的公示作用。司法解釋第一次明確國土資源主管部門辦理的抵押備案,視為礦業權抵押登記。這是物權公示制度的基本要求,也是礦業權抵押權生效的前提。各級國土資源主管部門要切實改變過去認為礦業權備案不具有礦業權抵押登記效力的錯誤認識,認真做好礦業權抵押備案工作,確保礦業權交易安全。


      三是要將綠色原則貫穿到礦政管理的全過程中。保護生態環境,促進礦業綠色發展,是礦政管理必須遵循的大原則。要適應生態環境保護的需要,將綠色原則貫穿到礦產資源勘查開采管理的全過程,嚴禁在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區內新設礦權,加大對違法勘查開采行為的處罰力度。


      四是要積極應對行政公益訴訟。涉礦環境公益訴訟是行政公益訴訟的重要組成部分。司法解釋明確:勘查開采礦產資源造成環境污染或者導致地質災害、植被毀壞等生態破壞,法律規定的機關或者有關組織提起環境公益訴訟的,人民法院應依法予以受理。各級國土資源主管部門要高度重視公益訴訟制度的實施給國土資源主管部門帶來的挑戰,依法履行法定職責,積極履行檢察機關提出的檢察建議書,不斷提高依法行政的能力和水平。


      
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